统计资料显示，2024年城市公交年客运量386.7亿人次，虽然同比增长1.6%，但与疫情之前相比，仅为2019年的55.9%，经营主体数量、运营线路及里程均处于持续下降之中，城市公交在城市客运体系中的运量占比从2019年的54.1%下降到2024年的36.2%。与城市公交不断萎缩形成鲜明对比的是，2024年城市客运体系中，轨道交通、出租汽车（含网约车）占比分别达到30.2%、33.6%。随着经济社会不断发展进步，全社会城市居民出行总量中，除私人小汽车和私人电动自行车外，每天约1亿人次乘坐公交，近0.9亿人乘坐地铁，近1亿人乘坐出租，0.5亿人骑互联网租赁自行车（含电动）。以北京为例，私人小汽车从2014年的426万辆增长到2024年552万辆，10年间增长126万辆，年均增长超过10万辆；私人电动自行车从无到有，以年均15%的速度增长，2024年底已经达到约500万辆，使用私人自有交通工具也已经成为城市居民出行的重要选择。城市居民出行的多元化，使城市公交既往风光不再。

　　由于其他运输方式的迅猛发展及公众出行需求的巨大变化，城市公交近年来对公众出行的吸引力持续下降，自身竞争力不断弱化，加之新冠疫情导致的公众自驾出行及个性化、舒适化出行模式，以及地方政府补贴补偿政策的退坡，城市公交在城市出行体系中的主体地位已经丧失，自身服务短板和外部环境变化，使城市公交企业陷入普遍性经营困境。

　　自身方面。传统的城市公交服务，在准点、便捷、舒适及门到门方面存在短板。首先，与地铁相比，城市公交的候车时间和在途时间都很难保证，当出现交通拥堵或其他情况时，无论是乘客的候车时间还是乘车时间都会大幅延长，乘客换乘时容易受天气等因素影响，导致乘坐公交体验度差。第二，与私人小汽车相比，城市公交虽然具有较强的经济性和低碳性，但无法提供私密空间和舒适便捷及高品质服务的感受，对不在意出行成本和绿色低碳人群吸引力不强。第三，与网约车相比，城市公交在满足个性化需求方面存在明显不足，随着网约车价格的不断下降和信息技术迅猛发展，出租汽车（含网约车）已从城市公共交通的补充变成强有力的竞争对手。第四，与私人电动自行车相比，城市公交在2-7公里范围内竞争力较差，随着私人电动自行车迅速普及，目前超过30%的出行量已经被电动自行车占据；与互联网租赁自行车（含电动）相比，传统的城市公交存在“最后一公里”仍需接驳的问题，存在无法实现门到门服务问题。

　　外部方面。外部政策环境，既往存在补贴不到位、定价机制不健全、支持力度不够及鼓励新业态服务不足问题。首先，《城市公共交通条例》出台之前，城市公交作为公众基本出行服务的主要方式，政策补贴补偿机制并不健全，地方政府的补贴基本上是“有钱就补、无钱不补”，城市公交发展所需经费并未纳入本级预算。第二，城市公交票价体系尚未建立动态调整机制，票价偏低。以北京为例，城市公交票价10年来保持不变，使用公交卡实行50%打折支付，60岁及以上的城市居民及其他相关群体免费乘坐公交车。统计资料显示，平峰时段45%的乘客为免票群体；据典型调查，这一比例甚至可以达到90%，企业运营成本与票款收入严重倒挂。第三，城市公交可持续发展所需的基础设施规划不尽合理、支持力度不足，现有公交场站改造提升和综合开发利用存在政策障碍，各种运输方式统筹协调不够，支持车辆更新力度有待加强，一线年轻驾驶员缺口较大。第四，城市公交市场化服务如公交+（游、食、购、娱）、通勤通学、定制公交等尚未形成气候，主要受市场中违规经营的黑车影响较大，同时政策的调整优化和支持鼓励措施尚需进一步加大力度。

　　鉴于城市公交在城市公共交通体系中的重要地位和不可替代的作用，国家30多年前就提出了公交发展战略，交通运输部10多年前就全面启动公交都市示范工程并坚持至今。

　　首先，这是提高基本公共服务水平的需要。党的二十届三中全会明确要求，完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。城市公交具有很强的公益属性和安全、便捷、高效、绿色、经济的特点，高质量的城市公交服务能够不断增强人民群众日常出行的获得感、幸福感、安全感。

　　第二，这是推进城市现代化建设的需要。习近平总书记强调“发展公共交通是现代城市发展的方向”。预计2030年我国常住人口城镇化率将达到75%，四通八达的城市交通网络、布局合理的公共交通设施、便民亲民的公共交通服务，是城市现代化建设水平重要表现，对带动公交沿线经济繁荣和整个城市文化建设非常重要，关系着加快推进新型城镇化战略布局和落地。

　　第三，这是城市可持续发展的需要。从国外主要城市发展经验来看，任何一个城市为了减少交通拥堵、降低污染物排放、提高公众出行安全度、降低全社会城市出行成本，都不会任由个性化、差异化出行需求占据城市有限的交通资源及对普遍性、整体性出行需求形成冲击。

　　第四，多种运输方式发挥比较优势、形成高品质服务的需要。任何一种运输方式都有各自优势，但只有城市公交既可以自成体系又可以有效衔接其他运输方式，既可以通过集约化出行实现安全、便捷、高效、绿色、经济，也可以通过个性化服务满足不同群体的出行需求，城市公交未来可期。

　　虽然城市公交目前在大城市并不再占据城市客运体系的主体地位，但随着新型城镇化战略加快推进，大城市新增人口公交出行需求、大城市与卫星城之间通勤交通需求、各类型城市内的通勤通学就医需求及城乡之间观光旅游休闲需求将依然旺盛。随着《城市公共交通条例》的颁布实施，城市公交作为公益性、兜底性基本公共服务的特征将进一步增强，作为响应人民群众不断增长的物质和文化需要的重要手段将受到进一步重视。需求与政策，是城市公交高质量的保障。

　　当务之急是稳定城市公交的基本盘。经过近年特别是疫情三年的持续负面影响，当前全国范围内城市公交企业普遍陷入经营困境，亟需纾困解难。首先，城市公交可持续发展需要的规划、土地、设施、资金、路权等要素如果能够真正得到落实，那么城市公交发展就有了发展后劲，这需要地方政府严格落实《城市公共交通条例》，为城市公交提供了强有力制度保障。第二，基本公共服务不应该是完全免费服务，需要政府统筹企业成本、社会承受能力、供求状况等因素建立动态调整机制，就城市公交而言，需要政府根据服务质量、运输距离、换乘方式，实行多层次、差别化票价。第三，需要各方以保障一线驾驶员合法权益为底线，稳定司机群体队伍，是保证行业稳定和服务公众的前提，重点推进驾驶员薪酬制度改革、优化驾驶员工作环境、关注关爱驾驶员生理心理健康，将保证行业的发展安全和服务公众的质量。第四，《条例》明确的城市公交发展所需经费纳入地方政府本级预算、加大对城市公交发展融资支持力度等政策，是当前城市公交企业渡过难关的保障，是企业生存发展和提供高质量服务的底气，需要中央财政和地方财政根据《条例》做出强有力制度保证。

　　长久之计是统筹谋划城市出行体系。将城市公交发展纳入城市现代化建设大局关系城市公交的长远发展。首先，以《条例》颁布实施为契机，建立健全宏观规划调控制度化安排，通过法规规章和地方性法规的有机配合，以及政府政策与标准规范体系的相互呼应，为城市公交可持续发展提供制度保障。第二，政府统筹各种运输方式发展并推进合规化运行，会使城市客运体系分工更加合理、各种运输方式衔接更加科学、个性化和普惠性服务更加协调统一，消除不同运输方式恶性竞争，实现融合发展。目前，重庆、长春、贵阳等城市已经在地铁与公交融合发展方面做出了有益尝试，人力和运力的合理分配、联程客票的实施，在为城市居民提供便利实惠出行选择的同时，也实现了资源利用的最大化。第三，坚决推进网约车规范发展、有序发展势在必行，小型化、机动化客运服务模式无度发展必然对集约化的城市公交甚至城市发展带来负效应，城市出行体系应坚持城市公共交通优先发展地位。第四，政府部门和行业协会需要大力倡导城市公交适老化服务、数字化服务，提升城市公交的亲民程度，引导和鼓励城市公交企业市场化探索，发展“公交+”等定制化出行服务。

　　内生动力还需要城市公交自己造血。坚定信心、创新服务、降本增效、抱团取暖，是城市公交企业在新形势下自救发展的内生动力。首先，城市公交未来仍然是城市发展和城市居民出行的重要选择之一，也是人民群众想得起、用得上、靠得住的最重要服务形式，因此困难是暂时的、未来是光明的，特别是《条例》的颁布实施，为城市公交未来发展营造了良好的政策环境。第二，企业创新发展模式必不可少，不断提升服务质量和效率，保证安全、时间、线路、站点服务，持续加强适老化服务，确保公益服务高质量，积极开发市场化服务手段，开展定制公交、公交+旅游、通勤、通学、就医、地铁接驳等转型升级服务，积极参与车辆更新和信息化智能化手段应用，都是城市公交重新成为公众出行首选的关键。第三，城市公交企业从传统发展模式向现代服务业转变，降本增效非常重要，用好公交场站、维修加油充电停车设施、车身广告等既有资源，开展社会化服务、开拓市场化探索，是保证企业现金流的重要手段。第四，强化发展共同体意识，是城市公交企业抱团取暖、实现可持续发展的有效途径，通过行业协会组织搭建交流的平台，应大力加强调查研究，维护行业合法利益和正当权益，强化决策支持，共同营造公交文化发展氛围。

　　准确把握新时期城市交通发展形势和任务变化，坚持公交优先发展战略，注重统筹公共服务与个性化出行需求，从内外两方面发力推动城市公交高质量发展，需要政府部门、行业协会、公交企业、公众社会共同努力。随着《条例》的颁布实施和政策法规、标准规范的不断完善和陆续落地，以及城市公交企业发展理念和经营策略的创新，城市公交必将在保障人民群众美好出行需求的同时，实现行业健康稳定可持续发展。